В.Н. Монахов,
старший научный сотрудник сектора информационного права Института Государства и Права РАН,
кандидат юридических наук, доцент, советник юстиции 1 класса.
Вам шашечки или ехать ?
Помните этот вопрос из знаменитого анекдота про женщину и таксиста? Ее заботило отсутствие шашечек на его автомобиле, а он отвечал, что это обстоятельство нисколько не мешает его автомобилю доставить пассажирку в нужное место.
Внимательное знакомство с готовящимися в настоящее время ко второму чтению в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проектами федеральных законов «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – проект по доступу) и «О внесении изменений в статьи 38 и 39 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" (далее – проект по СМИ) приводит к выводу, что в горниле многолетних межведомственных согласований проект по доступу эти самые «шашечки» сохранил, а вот свои главные функциональные качества по правовому обеспечению информационной открытости отечественной власти практически утратил. Породив, при этом, законодательную «дочку» в виде проекта по СМИ, который вводит дополнительные ограничения на доступ журналистов к информации.
Что декларируется инициаторами законопроектов?
Согласно пояснительной записки Правительства РФ к проекту по доступу, он нужен для того, чтобы обеспечить «открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Иными словами, его декларируемой целью является формирование и развитие в Российской Федерации политико-правового режима так называемого «открытого правления». В наши дни отсутствие такого режима весьма отрицательно влияет на международный имидж государства.
Именно об этом была мысль официального представителя Правительства РФ статс-секретаря – зам. министра экономического развития и торговли РФ А.В. Шаронова, когда он в ходе представления на первом чтении данного законопроекта (18 апреля т.г.), сообщил депутатам, что в международном "табеле о рангах" информационной открытости публичной власти «мы занимаем сороковое место из сорока восьми стран, например, всего лишь на две позиции опережая Нигерию» . Далее, обратив их внимание на то, что , как показывает международный опыт, «подобные законы имеют влияние не только на гражданские права граждан, но и социально-экономическое развитие стран. Так, по оценкам международной организации, которая оценивает информационную открытость, изменение на одно место в рейтинге в сторону улучшения ведёт к увеличению среднегодового ВВП на душу населения порядка на 900 долларов, к увеличению процента прямых иностранных инвестиций примерно на 1 процент и к сокращению инфляции примерно на 0,4 процента. Это связано с тем, что открытость власти повышает доверие населения к власти, доверие инвесторов к власти, снижает инфляционное ожидание, а также издержки бизнеса от взаимодействия с органами власти».
Эти «зависимости» – вероятно, с учетом предстоящей Олимпиады – уже осознали «китайские товарищи». Во всяком случае Госсовет КНР в мае текущего года принял закон «О доступе граждан к информации», который вступит в силу весной 2008.
Закон не для красного законодательного словца, а для реальной работы
Естественно, следует отдавать себе отчет в том, что вышеуказанные желанные результаты способен обеспечить отнюдь не любой закон с соответствующим названием, а только тот, кто «строится» по определенным лекалам, ориентированным на то чтобы его нормы реально работали, а не просто «числились на работе».
Что же именно в имеющемся проекте по доступу как говорится «не дотягивает» и не позволяет нам надеется на его достаточную работоспособность?!
Во-первых, проект с достаточной степенью четкости не дает ответа на главный для него вопрос - что есть информация, являющаяся предметом доступа? Хотя п.1 ст.1 проекта дает в этом смысле определенные ориентиры, определяя, в частности, что это «документированная информация, создаваемая государственным органом или органом местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями, документированная информация, поступившая в орган государственной власти или орган местного самоуправления, а также иная документированная информация, относящаяся к деятельности указанных органов независимо от формы ее распространения», но эти формулировки оставляют слишком большое пространство для чиновничьего усмотрения.
Возьмем, для примера, такой документ как проект бюджета какого-либо органа публичной власти. Вроде бы он подпадает под вышеуказанное определение. Но в любом ли случае нам его обязаны предоставить?! Вопрос остается открытым…
Или возьмем переписку одного органа власти с другим по поводу решения вопроса, что именно будет построено под окнами моей квартиры?! Ведь она так же охватывается понятием «иная документированная информация, относящаяся к деятельности указанных органов». Но обязаны ли соответствующие органы мне ее предоставить?
С одной стороны, в законопроекте (п.1.1. ст.1) вроде бы такое расширение предмета доступа предусмотрено. Но, с другой стороны, эта новация не нашла отражения в наименовании законопроекта, оставив тем самым нормативный «подводный камень», на который обязательно наткнутся адресаты его норм в ходе поиска ответа на вопрос, а всю ли «документированную информацию», поступившую в обязанный орган этот орган обязан предоставлять по запросу?
Далее. Для данного законопроекта немаловажен вопрос о том, какую информацию ее владельцы могут не предоставлять «на законных основаниях»? Лаконичный ответ на этот вопрос содержит норма п. 1 ст.6 : если запрашиваемая информация «отнесена в установленном федеральными законами порядке к государственной тайне или служебной тайне". Существенный изъян данной формулы в том, что в ней не прописаны социально оправданные исключения из этого «тайного» ряда. В то же время, достигнутый на сегодняшний день мировой уровень правового регулирования соответствующих общественных отношений в режиме «открытых правлений» практически как conditio sine qua non (непременное условие) требует законодательно закрепленной правовой позиции о принципиальной возможности признания в установленном порядке недействующими имеющихся ограничений права на доступ к информации. По типу той, которая содержится в п. 2 ст. 4 Рекомендации № Rec (2002)2 Комитета Министров Совета Европы государствам-участникам «О доступе к официальным документам». В ней перечисляются легитимные основания для отказа в доступе к официальному документу, но в конце этого «тайного» перечня стоит важная фраза,- «если только не наличествует преобладающий общественный интерес в обнародовании такой информации».
В этом контексте заслуживает внимания и изучения опыт применения правового института whistle-blowing ( право разглашать служебную информацию) в современной практике родоначальницы правового закрепления режима «открытых правлений» (1776 г. !!!) – Швеции.
Социально-правовой смысл этого правового института можно выразить следующими словами: нельзя держать в секрете то, что в интересах общества должно быть разглашено. Имеется в виду, например, служебная информация, влияющая на состояние окружающей среды или здоровье граждан. Основным предметом разглашения в данном случае выступают те или иные общественно значимые ( чаще всего в силу своей общественной опасности) сведения, характеризующие действия или бездействия государственных органов или государственных мужей.
Для наших условий это тем более необходимо, поскольку до настоящего времени ситуация с определением того, какая именно информация будет отнесена в установленном федеральным законом порядке к служебной тайне сама покрыта густым мраком тайны.
Существует ли эффективный рецепт лечения этих и многих других недугов проекта по доступу, применительно к решению вопроса о том, какую именно информацию надо предоставлять, а какую можно утаить? Да. Но для этого данный законопроект должен сменить свой вектор. И подвергать строгому нормированию не открытость деятельности тех властных субъектов , которые входят в его предмет регулирования, а определять пределы необходимого и достаточного, уровня секретности и конфиденциальности в отправлении публичной власти. В частности, его нормы должны содержать не перечень той информации которая должна быть доступной, а перечень информации, которая (как исключение из общего правила) не может быть предоставлена.
Вторым по значимости «окном уязвимости» проекта по доступу является предлагаемая им система контроля и надзора за реализацией его норм, а также разрешения споров, которые несомненно возникнут в ходе его реализации, особенно в стартовый период?
По закрепленной в законопроекте модели механизма контроля, основной первичный контроль за исполнением его предписаний возложен непосредственно на самих его исполнителей - уполномоченных должностных лиц государственных органов или органов местного самоуправления, - а также на их руководителей.
Вопрос о том насколько эффективна такая модель контроля сродни вопросу об эффективности контроля левой руки за действиями правой или практической применимости знаменитого приема барона Мюнхгаузена по вытаскиванию самого себя из болота за волосы.
Уверен, в контексте этого сопряжения заслуживает самой внимательной оценки вариант возобновления на новой законодательной основе, возможно в статусе органа «при Общественной палате Российской Федерации», положительного опыта деятельности в информационной сфере жизни нашей страны такого известного инновационного государственного органа как Судебная палата по информационным спорам при Президенте России.
Как представляется, существенные черты модели организации и функционирования Судебной палаты, выдержавшие испытание временем и востребованные обществом и государством, после соответствующего их законодательного оформления и закрепления (например, путем принятия отдельного закона или, например, внесения соответствующих поправок в ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации») могли бы привнести в информационную составляющую формирования в нашей стране устойчивой демократической ответственной власти и сильного гражданского общества значимый и социально полезный результат.
И, наконец, последнее по месту, но не по значению, - несколько слов по поводу второго законопроекта, вносящего поправки в Закон РФ «О СМИ» - проекта по СМИ.
Если в отношении предусматриваемого этим законопроектом включения сведений о деятельности органов местного самоуправления в перечень информации, право граждан на получение которой закреплено в ст. 38 Закона РФ «О СМИ» можно сказать лишь единственное: давно пора!, то в отношении его второй новации, исключающей государственные органы и органы местного самоуправления из общего для всех СМИ правового режима доступа их редакций к источникам информации, закрепленного ст.40 Закона РФ «О СМИ», не менее категоричное: ни в коем случае!
Дело в том, что этой поправкой журналистов уравнивают в правах на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - основных ньюсмейкеров огромного числа отечественных СМИ – с любыми другими лицами, обращающимися за информацией.
Говоря проще, журналистов ставят на месяц (!!!) в общую очередь ожидания от органов публичной власти необходимой им для информирования своих читателей, зрителей, слушателей информации.
Метафорически предлагаемое можно интерпретировать как ликвидацию первого (журналистского) информационно-правового фронта борьбы за свободу массовой информации в России в условиях еще неоткрытого «второго» (общегражданского). Или, в духе известного по так называемому Брестскому миру времен окончания первой мировой войны выражению: ни мира, ни войны, а армию распустить!
Последствия вступления в силу нормы о журналистских «месячных»… ожиданиях ответа на запрос журналистов об информации нетрудно себе представить! Лишение редакций СМИ имеющихся у них временных преференций, закрепленных ст.40 Закона РФ «О СМИ», в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления создаст серьезные проблемы для реализации требуемого и законом и здравым смыслом оперативного информирования читателей, зрителей, слушателей по вопросам деятельности этих органов.
Общий вывод:
Принятие российским парламентом Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", призванного впервые в нашей истории достаточно системно, подробно и эффективно решить задачу законодательного закрепления режима информационной открытости, транспарентности деятельности органов российской публичной власти, их должностных лиц является чрезвычайно нужным, но отнюдь не простым делом.
Наше многочисленное чиновничество, что называется, «нутром чует» опасность такого рода открытости для своих чисто ведомственных, а подчас, и корыстных интересов. Ведь солнечный свет информированного общества способен достаточно эффективно справиться и с ржавчиной коррупции, и с плесенью некомпетентности в функционировании государственной власти и местного самоуправления.
Вполне понятно, что такого солнечного света хочется отнюдь не всем. Поэтому противников законодательного закрепления действенных норм общественной и государственной транспарентности у нас в России много, а их противоборствующие усилия подчас достаточно результативны. Так что судьба закона «о гласности» как была трудной с самого его рождения двадцать лет тому назад (первый его вариант инициировал еще Горбачев в 1987г.) так таковой и остается. Поскольку это такой закон, который позволяет решить фундаментальнейшею для родного Отечества проблему - построения такой системы демократической власти в России, которая в наименьшей степени зависела бы от личности власть придержащих. С шашечками или без, но решить ее нам придется!
Матеріал опубліковано у журналі:
«Журналистика и медиарынок». – 2007. – № 7-8. – С. 16-18.
| 
